導讀：對于市政道路、污水處理廠、垃圾焚燒廠、海綿城市、公共綠地等使用者不明確的項目，采用政府購買服務的模式。這類項目帶來的專業(yè)和效率提升的意義和價值，遠大于簡單顯示為數(shù)字比例差距的項目建造和融資成本，所以政府管理的重點應當放在運營期的運維績效考核上。在項目投資和建設期，這類項目的增信與融資主體是個關鍵的問題，政府應當盡可能為社會資本的融資提供增信便利，配合社會資本解決融資難、融資貴、融資途徑不暢的問題。
推廣PPP模式，是一項國家層面的戰(zhàn)略舉措，難度和阻力之大、需要解決的問題之多難以想象，觀念需要在實踐中逐步轉(zhuǎn)變，制度需要在實踐中逐步完善。就近兩年的實踐來看，各方面的關注度很高，社會投資人的熱情已經(jīng)調(diào)動起來，未來的市場前景不可估量。筆者相信，隨著立法和制度建設的加強，破解當前PPP發(fā)展面臨的落地難、融資難等難題，不會是很遙遠的事。
理論思考：PPP模式與供給側(cè)結(jié)構性改革
一般來說，市場經(jīng)濟的普遍規(guī)則是政府充當“守夜人”，其職責是建立公平的市場競爭秩序，消極介入市場競爭；企業(yè)職責則是創(chuàng)造、滿足市場需求。
而由于歷史等諸多因素，在過去很長一個時期，我國的經(jīng)濟發(fā)展模式中，政府這只“看得見的手”，在市場中隨處可見——政府積極介入經(jīng)濟競爭，是市場需求的基礎創(chuàng)造者，不同地區(qū)的政府、不同產(chǎn)業(yè)的主管部門，通過稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策、地方、行業(yè)壁壘，甚至直接行政干預等形形色色、或隱或現(xiàn)的手段在配置市場資源。
這樣的經(jīng)濟模式固然有其優(yōu)勢，即激發(fā)出經(jīng)濟的活力，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但同時，也帶來了一系列的問題和隱患。如投資（主要是基本建設投資）在經(jīng)濟中的比重過大，地方政府負債過高，地方財政過度依賴土地收入，招商引資主要靠政策優(yōu)惠；對企業(yè)而言，基于資本逐利的本能，自然而然地迎合政府對市場要素的配置，在研究政策動向上下功夫，通過獲取政策紅利、獲取政府優(yōu)惠來發(fā)展，導致中國企業(yè)普遍創(chuàng)新能力不足、技術研發(fā)投入不足，發(fā)展后勁乏力。
正是針對傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，我國新一屆領導人提出“供給側(cè)結(jié)構性改革”為核心的一系列措施，其中很重要的措施是以財政預算改革為抓手，進行財稅管理體制的改革，控制地方政府負債，改變過去以GDP增長為主的政績考核體制，更加注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量而非速度，去庫存、壓產(chǎn)能、降杠桿等。
在筆者看來，最能集中體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構性改革的措施之一就是改變基礎設施和公用事業(yè)的供給方式，大力推廣PPP模式。很顯然，國家推廣PPP深層次的考慮是在基礎設施和公用事業(yè)——這些政府介入最深、最典型的領域——引入社會資本，引入市場競爭，使政府逐步從經(jīng)濟建設的一線領域退出來，從公共服務的生產(chǎn)者，逐漸轉(zhuǎn)為監(jiān)督者、采購者，從重建設、重融資，轉(zhuǎn)向重評價、重合作，逐步使社會的公共產(chǎn)品和服務從主要由政府供給，變?yōu)橹饕墒袌龉┙o。
此外，通過推廣PPP模式，還使得地方經(jīng)濟的發(fā)展不再主要靠地方政府“運營城市”來拉動，逐步恢復政府“守夜人”的角色，逐步從微觀市場經(jīng)濟中退出來，逐步使中國經(jīng)濟擺脫主要依靠投資拉動的窘境，減少地方政府對土地財政的依賴度，進而擴大社會公共產(chǎn)品和服務的市場需求，使經(jīng)濟發(fā)展更多地惠及民生。
實踐體會：地方政府信譽是最大風險
國家推廣PPP模式是促進國家治理方式和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，與政府職能轉(zhuǎn)變、體制機制轉(zhuǎn)變密切相關，其目的是通過擴大公共產(chǎn)品和公共服務市場化供給水平，充分發(fā)揮有限財政資金的杠桿作用，以提高財政資金的使用效率，提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給水平。但是，無論是地方政府還是社會資本，似乎還都未深刻領會其中的深遠意義。
舉例來說，目前在PPP項目的發(fā)起上、在社會資本的選擇上，許多地方政府還停留在政府“運營城市”的老觀念上。筆者在與許多地方政府磋商PPP項目的實踐中感受最深的是，政府一般仍在委托地方政府平臺公司作為與社會資本合作的出資單位和事實上的實施主體。而平臺公司還停留在融資、建設的慣性思維上，關注重點還是項目的融資成本、建設成本，介入項目管理、運維管理的沖動很大，關注社會資本
的服務質(zhì)量和運維績效少，在項目模式確定和項目磋商時，對“如何激勵社會資本擴大投入以增加公共產(chǎn)品的市場供給”這個推廣PPP模式的初衷考慮不足，反而更多地將磋商焦點放在項目成本、計價標準等企業(yè)管理方面。
簡言之，政府還是“經(jīng)濟人”，還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。由于政府角色轉(zhuǎn)變不到位，使得項目的邊界常常模糊不清，使得政府信譽風險成為PPP項目最大的風險。因此，面對難以評估的地方政府信譽風險，資金方望而卻步，增加了社會資本的融資難度和融資成本。
客觀來講，對此問題，管理層出臺了大量的約束性政策，如不得名股實債，政府不得承諾固定回報和回購安排等。但是總體而言，其更多著眼點還在于約束社會資本的項目融資行為或約束政府對社會資本的融資增信行為，還是以規(guī)范項目的名義，讓社會資本承擔更多的項目風險，而金融機構和社會資本最為關注的、確保項目穩(wěn)定運營的必備條件——PPP項目的基礎制度、限制政府干涉PPP項目的“權力清單”和政企合作的邊界劃分并沒有規(guī)范出來。殊不知，PPP項目的最大風險其實不是市場風險，而是基礎制度缺失、合作雙方的合作規(guī)則不清晰穩(wěn)定，特別是面對強勢的、既是合作伙伴又是監(jiān)管部門的地方政府，若沒有權威的約束規(guī)范，社會資本和金融機構對PPP模式是深有疑慮的。
政策建議：“PPP法”規(guī)范的重點應放在清晰界定政企合作邊界上
對于當前PPP發(fā)展中的問題，筆者結(jié)合實踐體會，也有一些思考和建議。
建議一：應將“PPP法”定位為社會法
筆者認為，將“PPP法”定位為社會法，而不是行政法，規(guī)范的重點應當放在清晰界定政企合作邊界上和維護社會公眾利益上，核心是規(guī)范市場與政府的關系，而不是放在政府內(nèi)部不同管理部門的職責分工上。立法目的應當是促進公共產(chǎn)品市場化供給，為社會資本擴大公共產(chǎn)品和公共服務投資提供法律保障。正在制定中的PPP法，包括后續(xù)的實施條例、實施細則，以及其他配套政策，應當堅持“問題導向”立法原則，做好以下一些制度安排：
一是明確PPP合同是民事合同。PPP項目，不應當認定是一種行政許可行為，而應是政府與社會資本之間的民事行為。
二是明確不同類型PPP項目中的土地及地上建筑物的權屬設立、處置方式和程序。PPP項目用地具有公共性或公益性，應當采用劃撥方式取得，以降低PPP項目的成本，這樣的制度安排有利于增加公共產(chǎn)品和服務供給。
三是規(guī)范PPP項目收益權的登記、流通管理。項目收益權登記和流通制度是PPP項目融資的“基礎設施”，這一制度不健全，權屬不明確、不清晰，PPP項目就難以獲得金融市場的認可，就會阻礙項目融資，阻礙社會資本的退出路徑，必然會打擊社會資本的投資積極性。
四是為PPP項目產(chǎn)權設立特殊物權，對其取得和流轉(zhuǎn)做出特殊規(guī)定。PPP項目公司雖然是企業(yè)法人，但它是特殊的企業(yè)法人，其擁有的資產(chǎn)具有公益性和公共性，對其取得、轉(zhuǎn)讓、抵押等應有特殊的安排。如項目公司股權及項目公司資產(chǎn)未經(jīng)批準不得轉(zhuǎn)讓、抵押；社會投資人若是國有公司，其在項目中的國有產(chǎn)權可以通過合同約定移交退出，無需進場交易。在實踐中，目前項目公司在融資時，一般金融機構會要求將項目公司資產(chǎn)或股權進行抵押，但是實際上項目股權和資產(chǎn)的流通性是虛擬的，并不具有實際意義，金融機構要求抵押是在制度缺失情況下的過度自我保護行為，如果法律規(guī)定不可以流轉(zhuǎn)，金融機構也就沒有必要辦理抵押，這也降低了金融風險，提高了融資效率。
五是PPP項目公司作為一種特殊的商事主體，應當享有特殊的稅收減免待遇。
六是認可“多招并一招”。PPP項目投資人選擇后，不必重新再走一遍土地使用權取得程序，對于具備承包資質(zhì)的社會投資人無論是否經(jīng)過招標程序，都不必再進行一次工程招標。
七是強化政府履約的責任，減少換屆風險、政府違約風險，重塑政府信譽。特別是要剛性約束政府的付費和補貼義務。
建議二：盈利模式和融資模式應是商業(yè)化的
推廣PPP項目可以放大財政杠桿、降低政府負債，但這不應成為考核指標，扭曲PPP項目融資價格。
以往地方政府作為公共產(chǎn)品和服務的直接供給者，通過自建或委托代建等方式進行資產(chǎn)投資，并形成固定資產(chǎn)，政府一直在重資產(chǎn)運行，負債自然高。通過PPP模式，政府購買服務而不是資產(chǎn)，減少了政府的資產(chǎn)負擔，放大了財政杠桿，降低了財政負債。
放大杠桿、降低負債是推廣PPP模式的附帶效應，而政府的初衷和目的應是“花錢買服務，以錢養(yǎng)事，不養(yǎng)人、不養(yǎng)資產(chǎn)”，其真正的需求是服務而不是資產(chǎn)，因而關注的重點應當是社會投資人提供的公產(chǎn)品和服務的實際效用，而不是項目資產(chǎn)本身的價格。
在PPP項目中，政府出資很少的比例，大部分資金需要社會資本投入。社會資本投入資金有兩部分，一部分為社會資本自有資金，以股權投資形式進入項目公司；另一部分以項目公司為融資主體，由社會資本負責引入資金（股權和債權都有）。也就是說，社會資本承擔PPP項目融資的主要義務，但是目前政府政府部門并沒有在觀念上扭轉(zhuǎn)過來，過多地干預項目資產(chǎn)的成本、價格，干預項目融資結(jié)構。
由于政府轉(zhuǎn)變觀念滯后，增加了項目落地和融資的難度。主要體現(xiàn)在：
首先，增加了項目前期工作量。一個項目前期的合作談判、實施條件、研究論證等往往要花費一年半載，且工作的主要內(nèi)容是工程價格，而非合作機制和運維績效考核，更不是科學測算和優(yōu)化付費調(diào)整機制。其實，合作機制、績效考核和付費調(diào)整機制做好了，項目管理和成本管理，社會資本比政府要更加專業(yè)，并不需要政府操心。
其次，政府出臺了許多與PPP項目有關的金融支持政策，但實際效果并不明顯。這當然與我國金融行業(yè)的市場化程度較低有關，但是在PPP領域政府出臺政策的出發(fā)點仍然是沿襲管控的思路，而不是放開搞活。比如：對名股實債的嚴格禁止，對政府履行付費和補貼義務約束不力，對財政杠桿的限制等。所以搞得金融機構小心翼翼，始終停留在政策理論研究階段，具體的實施細則和操作路徑遲遲出不來，更談不上業(yè)務創(chuàng)新，所以項目的融資環(huán)境并沒有改善。其實，只要明確了PPP項目資產(chǎn)的特殊性，規(guī)范了項目資產(chǎn)和股權的流轉(zhuǎn)秩序，在項目收益權和項目資產(chǎn)權之間建立起隔離墻后，鼓勵社會資本放大項目杠桿并不會增加風險，反而會有利于PPP市場的繁榮。
建議三：對不同性質(zhì)項目實行分類管理
目前，PPP項目被分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和公益性三類，但是，由于部門之間合作不暢，加上地方政府、社會資本和金融機構各懷目的私下推搡，不少項目走形變樣，擾亂了PPP市場。筆者認為，清晰界別不同性質(zhì)的項目，并實行嚴格的分類管理制度對于促進PPP市場的健康發(fā)展非常重要。一些思考如下：
對于高速公路、停車場、充電設施、區(qū)域開發(fā)、園區(qū)運營、文化旅游、養(yǎng)老等不依賴政府補貼的經(jīng)營性項目，以及供水、供熱、供電、地鐵、地下綜合管廊等依賴政府補貼但可以直接經(jīng)營的項目，適合于采用特許經(jīng)營模式，政府管理的重點應放在壟斷經(jīng)營下對用戶和公眾的權益保障，以及盈虧偏差過大時的價格調(diào)整模式。
對于市政道路、污水處理廠、垃圾焚燒廠、海綿城市、公共綠地等使用者不明確的項目，采用政府購買服務的模式。這類項目帶來的專業(yè)和效率提升的意義和價值，遠大于簡單顯示為數(shù)字比例差距的項目建造和融資成本，所以政府管理的重點應當放在運營期的運維績效考核上。在項目投資和建設期，這類項目的增信與融資主體是個關鍵的問題，政府應當盡可能為社會資本的融資提供增信便利，配合社會資本解決融資難、融資貴、融資途徑不暢的問題。
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