民企能不能拿到好項目，如何與地方政府持續(xù)健康合作下去是道復雜的應用題
發(fā)型債券是盤活PPP項目的好方式，但AAA與AA+級別的債券發(fā)行主體中，國有企業(yè)占據(jù)壓倒性優(yōu)勢
PPP模式在司法上的考量值得商榷。一旦出現(xiàn)糾紛，民營企業(yè)的合法權益如何維護
經過近兩年的“消化吸收再創(chuàng)新”，PPP已經成為了基礎設施、環(huán)保領域重要的口頭禪。如今，上到政府高層、下到平民百姓，再談起PPP，似乎已不再是太新鮮的事情了。甚至在“一帶一路”沿線國家吉爾吉斯斯坦對外招商的介紹中，也明確用中文表述了其對PPP項目的鼓勵政策與已有經驗。
然而，在當下PPP案例樣本中，民營企業(yè)的身影卻并不多見。
這幾年已接手百余個PPP項目的大岳咨詢有限公司總經理金永祥，印象中只有浙江某地的一個項目有民營企業(yè)參與，該項目正在進行，但“規(guī)模并不大”。
而按照國中水務常務副總裁周建和的估計，目前全國開展的PPP項目中，只有不到5%的“社會資本”來自名副其實的民營企業(yè)。
實際上，即便是民營企業(yè)中的翹楚——民企500強，也只有59家在PPP模式上有所實踐。
為何在PPP模式浪潮襲來之時，占我國固定資產投資總量65%左右、對市場變化和政策極其敏感的民營企業(yè)，卻沒有發(fā)揮出應有的優(yōu)勢呢
盈利問題最為揪心
目前，財政部已會同相關部門積極探索符合我國實際的PPP模式，評審已確定兩批223個、總投資8146億元的示范項目。而國家發(fā)改委的項目庫，也早早地突破了萬億規(guī)模。
而記者日前對江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七省發(fā)改委為民企挑選的項目進行了大致了解，盈利能力較強的項目，預期收益率普遍為8%-9%，稍低一點的項目也大概在4.9%-6.5%左右，而湖北襄陽公路大橋項目13.76%的預期收益率就不多見了。
根據(jù)2014年民營企業(yè)500強的分析報告，其凈資產收益率雖然有所下降，但平均水平也達到了14.04%，超過目前大多數(shù)PPP項目能帶來的回報。
盡管如此，在全國工商聯(lián)、國家發(fā)改委10月20日共同召開的推介會上，多位民企負責人還是向記者透露了參與PPP的積極態(tài)度，甚至有企業(yè)感慨“如果能拿到合適的項目就好了”。
實際上，去年記者曾與一家新能源科技公司的董事長交流PPP相關事宜，但當時他并不知曉PPP更不知應如何操作PPP項目。有意思的是，如今該公司的副總裁來到此次推介會，并已開始初步布局。
但截至記者發(fā)稿，相關PPP項目簽約的消息始終沒有傳來。那么，為何一些大型央企、商業(yè)銀行參加的PPP推介會，怎么總是捷報頻傳呢
有央企負責人透露，大型央企集團都有用于PPP投資的專項資金，“我們有1200億元資金運作PPP，目前還有幾百億元沒花，我們不差錢，差的是項目?！盓20環(huán)境產業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤則認為：“國企有擴張沖動且不差錢，往往以后再議價?！?/span>
對于商業(yè)銀行等金融機構，發(fā)放貸款可以使其成為PPP項目的債權人，獲得利息收入，投行資金的介入又能使其成為項目股東，獲得股息收入，有助于調節(jié)銀行收入結構。財政部去年11月30日公布的首批30個PPP示范項目中，西南某省的城市軌道交通建設項目遭到了包括國有大行在內的眾多金融機構的爭搶。這些金融機構的邏輯是，畢竟這是財政部的試點項目，通?！爸粶食晒Σ粶适 保虼耸怯姓碾[性信用背書;此外，城市軌道交通穩(wěn)定的現(xiàn)金流亦有著不小的誘惑力。
相比之下，民營企業(yè)以及包括信托在內的產業(yè)資本，都愿意追求高回報、高收益，這一點上與PPP項目公益性初衷相左。一些民營企業(yè)則認為，更低的利率應該建立在更可靠的政府信用背書之上，但就PPP項目近些年的履行情況看，“情況并不樂觀”。
據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1990年-2012年，中國共實施了超過1000個基礎設施建設PPP項目，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國等發(fā)達國家。
但是數(shù)量的擴張并沒有伴隨著影響力的提升。據(jù)亞行統(tǒng)計，2005年以來，中國PPP活躍程度開始減弱，PPP項目投資在GDP中的占比持續(xù)下降。雖然近年來，在各方努力與示范下，民企參與PPP意愿有所提高，但能不能拿到好項目，如何與地方政府持續(xù)健康合作卻是道復雜的應用題。
“從1994年發(fā)改委5個示范項目開始，到2003年-2008年住建部推的環(huán)保類項目以及現(xiàn)在的全方位普及，確實有不少失敗的PPP案例，有的甚至是全行業(yè)的崩潰，所以PPP是一場輸不起的戰(zhàn)爭?！苯鹩老檎f。
中華工商時報記者曾兩次采訪了中國早期PPP項目刺桐大橋的負責人陳慶元，由于缺乏相匹配的規(guī)范契約僅有一紙“紅頭文件”，最終在利益分割、權益保障、風險控制、增項負擔等方面產生諸多矛盾，該案例曾在民營企業(yè)家群體中引起熱議與共鳴。
浙江蕭山某企業(yè)家此前接受記者采訪也感慨，一些地方政府吸引投資時“一開始承諾得很好”，但“進去就出不來了”，至今仍有數(shù)億元應收賬款。
“民營企業(yè)也不宜過度責備一些地方政府的不誠信，畢竟PPP符合歷史潮流，具體機制需要坦誠面對、逐步完善。實際上，如果恰好遇到了高收益項目，就很少有人會質疑其不合理性，這也是不對的?！必斦控斦茖W研究所研究員、中國財政學會PPP專委會秘書長孫潔表示，在他看來，很多PPP項目缺少的恰恰是一份完善的合同以及收益可調節(jié)的條款。
“因為涉及公眾利益，如果公眾不同意，政府也很難辦，所以如果收益過低，政府應該適當補貼，收益過高則應該適當控制?！睂O潔說。
而在金永祥看來，民營企業(yè)對PPP的抱怨“確實很多”，但讓政府完全妥協(xié)也很難，目前還是需要接受較大投入、較小回報并做好接受政府監(jiān)管的思想準備。
但正如河北省財政廳PPP處調研員李士宗所言，有的基層政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP;還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，其項目進度慢、落地率低應在情理之中。
金融仍是最薄弱環(huán)節(jié)
最近有關PPP的高層指示，來自李克強總理11月9日經濟形勢專家企業(yè)負責人座談會上的講話：“通過采取PPP等方式，擴大有效投資，加快推進基礎設施尤其是中西部公共設施建設，促進均衡發(fā)展?！?/span>
總理的表態(tài)頗有亮點，一是強調區(qū)域上，重點為中西部地區(qū)，二是將領域鎖定在基礎設施，而非其他行業(yè)。
同樣值得注意的是，總理這段講話前后，其內容則是合理加大減稅力度、降低企業(yè)融資成本、營造公平競爭市場環(huán)境等等。而這恰恰是民企的軟肋，也是投身PPP項目的環(huán)境基礎。
譬如，一些民營企業(yè)想要進行多元化投資，并也有意向通過PPP模式實現(xiàn)長期投資回報，但自身資金有限，如何依托自身信用或現(xiàn)有資產等與金融機構達成借款協(xié)議成為重中之重。
然而金融手段一旦與PPP掛鉤，恰恰又成為了民企最為薄弱甚至脆弱的環(huán)節(jié)。
中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛指出，PPP模式下基于項目收益和現(xiàn)金流的項目貸款，與傳統(tǒng)的平臺貸款差異很大，與銀行原有的貸款審核條件也不完全匹配，銀行除了面臨項目建設風險、項目經營管理風險外，還增加了增信措施落實風險。
此外，按照由于PPP項目實際上使用的是一種“有限追索權”的貸款，萬一項目出現(xiàn)風險還不上貸款，只能追索到SPV項目公司層面，無法再向項目公司的股東方和政府主張權利。
典型且完美的案例是北京地鐵4號線項目。該項目的融資模式為：京港地鐵注冊資本15億元，剩余資金來自銀行無追索權貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。由于整個項目有良好的人流量保證，利潤穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。
鑒于國內商業(yè)銀行大多數(shù)在信貸政策上還無法做到有限追索，為了更好地推廣PPP，發(fā)改委今年6月起施行的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》提出，鼓勵金融機構探索預期收益權質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。
這也被認為是資產證券化的融資方式，也是頗為合理的方式之一。但縱觀各地的PPP項目，有不少項目根本就很難產生現(xiàn)金流，更談不上預期的收益，譬如地下管網等?！斑@就需要政府理順價格機制，不打亂仗，做好論證方案?！苯鹩老樘嵝颜f：“現(xiàn)在談PPP，還有很多項目，過5年就會越來越少，譬如現(xiàn)在的交通、水務等類型項目的爭奪已經很激烈了。”
“仍有相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，工作協(xié)調上不到位、工作機制等問題頻現(xiàn);融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資的思路，缺乏專業(yè)的操作人員。”在上個月的一次研討會上，財政部金融司巡視員周成躍如是說。
另一項融資方式為發(fā)放企業(yè)債。這也是發(fā)改委明文鼓勵并支持的一類融資模式，且償債保障措施完善的企業(yè)發(fā)行債券，不與地方政府債務率和地方財政公共預算收入掛鉤。
按照中國人民銀行金融研究所所長姚余棟的判斷，債券市場自2007年來有了較快發(fā)展，特別是由于一段時間內股票市場IPO尚未恢復，債券市場成為企業(yè)除銀行貸款之外的最重要的融資方式，2015年創(chuàng)紀錄實現(xiàn)了16萬億元的發(fā)行規(guī)模，但除去國債、地方政府債、金融債等，實體企業(yè)債券融資僅約8萬億元左右，2014年全年約10萬億元。
更為重要且致命的是，不同所有制結構的企業(yè)之間，信用質量已經產生分化——國有企業(yè)，尤其是央企的信用質量較民營企業(yè)有極大優(yōu)勢，AAA與AA+級別的債券發(fā)行主體中，國有企業(yè)占據(jù)壓倒性的多數(shù)。而2014年年初以來評級下調的債券發(fā)行主體中，民營企業(yè)與地方國有企業(yè)占據(jù)了絕大多數(shù)份額。這樣一看，我們也不難理解，為何在PPP模式運轉一年多的時間內，大型央企能夠拿下眾多優(yōu)質的PPP項目。
對此，金永祥呼吁，政府不能因為民營企業(yè)整體信用評級不如央企，就“一桿子打死”，對民營企業(yè)抱有歧視態(tài)度，公共產品和服務也多為民營企業(yè)提供。
實際上，在李克強總理在意的中部地區(qū)，湖南省財政廳就出了一項政策，讓具備專業(yè)服務能力的民營企業(yè)深度參與到PPP項目之中。
據(jù)湖南省財政廳副廳長郭秀宏介紹，湖南省養(yǎng)老產業(yè)基金募集規(guī)模為45億元，分三期發(fā)行。今年發(fā)行第一期，規(guī)模為15億元，即中央財政引導資金3億元、湖南高新創(chuàng)投出資2億元。在此基礎上放大兩倍，向銀行、保險、券商和財務公司等機構投資者募集10億元，共計15億元。后續(xù)再根據(jù)國家相關政策和市場情況繼續(xù)募集。按政策設計思路，基金在單個項目的投資，所占股份不得超過50%，據(jù)此資本金至少可放大1倍。同時，按照項目資本金和項目總投資的杠桿關系，總投資在此基礎上還將有3-5倍的放大。按此測算，三年9億元的財政資金投入，理論上至少可撬動社會資本270億-450億元。
郭秀宏強調指出，為了吸引更多社會資本進入養(yǎng)老產業(yè)，在第一期基金中，中央財政引導資金及湖南高新創(chuàng)投投入的資金為劣后基金，面向社會機構募集的為優(yōu)先級基金。優(yōu)先級基金享有優(yōu)先分紅和優(yōu)先退出的權利，劣后級基金為優(yōu)先級提供收益保障及退出安全保證。
如此以來，財政投資的資金不僅僅是投入市場那么簡單，而是起到了增信的作用。
“按照養(yǎng)老基金的有關要求，我們對公司的運營管理進行升級改造。”湖南萬眾和社區(qū)服務管理有限公司董事長黃躍佳說：“我們不需要像以前那樣，因為銀行貸款、融資的問題瞻前顧后。有了基金，我們的底氣更足，服務能力更強。”
不過，此種模式依舊有問題需要解決——如過項目的盈利機制不明確，基金形成的股權以及基金劣后收益的分配均難以起到增信的作用。而湖南萬眾和社區(qū)服務管理有限公司這類專業(yè)的民營企業(yè)，所要考慮和突破的，便是如何做好管理、按規(guī)劃步步為營，形成健康的現(xiàn)金流。
已經有財政部第一批示范項目經驗的周建和，也打算做一番實驗。他對記者透露，目前正在謀劃一支有限合伙制為基礎的行業(yè)基金，最終“用民營企業(yè)的方式真正解決民營企業(yè)的難題”。
但即便金融這一環(huán)節(jié)最終得到有效加強，PPP模式在司法上的考量，仍值得細細商榷。一旦出現(xiàn)糾紛，如何維護民營企業(yè)的合法權益特別是以“特許經營合同”簽訂開展的項目，按照業(yè)內人士的分析，將按“行政協(xié)議”納入行政訴訟，而非民事訴訟范圍，仲裁也不再適用，民營企業(yè)官司贏面將相當?shù)汀?/span>
就在不久前的11月10日，國家發(fā)展改革委法規(guī)司召開系列座談會，就《基礎設施和公用事業(yè)特許經營暫行條例》聽取有關金融機構、中介咨詢機構、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外商投資企業(yè)等PPP市場主體意見。會上就有企業(yè)建議，允許雙方約定可就特許經營協(xié)議爭議提起仲裁，完善權利救濟渠道。這一呼聲有望形成最終文件。
隨著中西部基礎設施建設潛力的充分挖掘、PPP機制和法律的日益成熟，PPP項目在GDP的比重有望提高，我國也將成為全球最大的PPP項目試驗區(qū)，并實現(xiàn)借助民營資本的杠桿對接“一帶一路”戰(zhàn)略，彌補亞投行、絲路基金在資金上的不足。在這樣的背景下，民營企業(yè)投身PPP，依舊大有何為。
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